Advies van CDM voor het mestbeleid op kortere en langere termijn

Als eerste stelt CDM dat er hoe dan ook weer een evenwicht op de mestmarkt moet komen nadat de derogatie is vervallen. Dit vindt men van cruciaal belang voor een in de praktijk werkend beleid om milieudoelstellingen te realiseren.

Verder vindt men dat het mestbeleid integraal, robuust en gebiedsgericht moet zijn. Een integrale benadering is nodig omdat er veel onderlinge verbinding is tussen de doelstellingen voor waterkwaliteit (zowel grondwater als oppervlaktewater), natuurkwaliteit (ammoniak) en klimaat. Al deze doelen moeten worden bereikt, en dat vergt maatregelen die aan al deze doelen een bijdrage leveren. Met robuust wordt bedoeld dat er grote zekerheid moet zijn op voldoende resultaat.


Grondwater
Voor het grondwater voldoen de klei- en veengebieden aan de norm van 50 mg nitraat per liter grondwater. In de zandregio’s is dat niet het geval. Het CDM adviseert om nog specifieker per gebied maatregelen te nemen:
In de gebieden Zand-noord en Zand-midden zijn geen nieuwe maatregelen nodig, hoewel lang niet alle bedrijven aan de norm voldoen. Voor deze gebieden kan gedacht worden aan een effectievere implementatie van de huidige maatregelen om nitraatuitspoeling te beperken, bijvoorbeeld door betere communicatie over de effectiviteit van maatregelen.
In het gebied Zand-zuid en de Lössregio zijn wel degelijk extra maatregelen of aanscherping van de huidige maatregelen nodig om te voldoen aan de nitraatnorm. Het wordt aanbevolen om na te gaan of er binnen deze regio's onderscheid gemaakt kan worden. Dit zou dan moeten gebeuren op basis van monitoringsgegevens van waterkwaliteit, gegevens van grondsoorten en grondwatertrappen en in combinatie met modelberekeningen.

Voor de korte termijn ziet de CDM de meeste perspectief in het verder verlagen van de stikstofgebruiksnormen, aanpassing van gewassen in de akkerbouwrotaties, behoud van grasland in de melkveehouderij en het eerder inzaaien van vanggewassen zodat deze beter zullen groeien (en daarmee nitraat opnemen). Daarnaast benoemt CDM verschillende andere maatregelen die in specifieke situaties effectief kunnen zijn.


Oppervlaktewater
Voor oppervlaktewater zijn andere type maatregelen nodig dan voor grondwater, en dit is sterk afhankelijk van de lokale situatie. Maar ook hier wordt aanbevolen om op gebiedsniveau (bijvoorbeeld per KRW-waterlichaam) na te gaan welke maatregelen nodig zijn om de stikstof- en fosforconcentraties in het oppervlaktewater te verminderen.
Eerder dit jaar heeft CDM advies gegeven voor vermindering van fosforconcentraties in het oppervlaktewater, zoals het verlagen van de fosfaatgebruiksnormen waar nodig, het afvangen van fosfaat in drainagewater, het aanpassen van het bouwplan, bodembedekking, droge bufferstroken, voorkomen van oppervlakkige afspoeling en sloot(kant)beheer. Een deel van deze maatregelen leidt ook tot een lagere uit- en afspoeling van stikstof naar het oppervlaktewater.

Het mestbeleid richt zich op de grond- en oppervlaktewaterkwaliteit. Specifiek is het doel te voldoen aan de voorwaarden in de EU-Nitraatrichtlijn voor grondwater en de EU-Kaderrichtlijn Water voor oppervlaktewater. Ten aanzien van grondwaterkwaliteit: In de Klei- en Veenregio voldoet het grondwater gemiddeld aan de nitraatnorm. In de gebieden Zand-noord en Zand-midden uit het Landelijk Meetnet Effecten Mestbeleid (LMM) wordt gemiddeld (bijna) voldaan aan de nitraatnorm in het grondwater. De spreiding in nitraatconcentraties binnen deze gebieden is groot; in een deel van de bedrijven binnen deze gebieden wordt niet voldaan aan de nitraatnorm In het gebied Zand-zuid en de Lössregio liggen de nitraatconcentraties gemiddeld boven de nitraatnorm van 50 mg nitraat per liter. De nitraatconcentraties in het uitspoelingswater zijn hoger in de akkerbouw dan in de melkveehouderij. De doelstelling van de Kaderrichtlijn Water is het realiseren van en behouden van chemisch schoon en ecologisch gezond oppervlaktewater en grondwater. De ecologische doelstellingen zijn opgebouwd uit de beoordeling van de biologische kwaliteit, de algemeen fysisch-chemische kwaliteit (waaronder voor stikstof en fosfor), de specifiek verontreinigde stoffen en de hydromorfologie (grondwaterstand, geen barrières door stuwen in beekjes voor vissen e.d.). Iets minder dan de helft van de KRW waterlichamen voldoet niet aan de doelen voor de stikstof- of fosforconcentraties in het oppervlaktewater. Landbouw is in veel regio’s de belangrijkste, maar niet de enige bron van stikstof en fosfor in oppervlaktewater. De stikstofnorm is strenger dan voor grondwater.

Stikstof in het grondwater (links) en oppervlaktewater (rechts)

De praktische en economische gevolgen van deze ruimtelijke differentiatie van maatregelen zal op een deel van de landbouwbedrijven zeer groot zijn, terwijl dit voor andere bedrijven klein is. Er ontstaan hierdoor mogelijk grote bedrijfseconomische verschillen tussen bedrijven binnen een regio en tussen regio’s.


Langere termijn
Op de langere termijn ziet CDM twee ontwikkelrichtingen: ‘precies’ (monofunctioneel) en ‘extensief’ (multifunctioneel). In de praktijk zullen bedrijven verschillend kiezen in deze richtingen.

In de monofunctionele ontwikkeling worden technische maatregelen genomen met als doel om economisch optimaal gewassen te telen met beperkte emissies naar het milieu. Het CDM stelt dat hier een gedetailleerd mestbeleid nodig blijft om aan de milieudoelen te voldoen. Wellicht wordt het nog ingewikkelder dan nu al het geval is. Borging en effectiviteit van maatregelen is en blijft een belangrijk aandachtspunt bij deze ontwikkelrichting.

Een multifunctionele ontwikkelrichting is gericht op (maatschappelijke) waarde van de landbouwsector in combinaties van gewasopbrengsten en publieke diensten als milieukwaliteit, biodiversiteitsherstel en ecosysteemdiensten. Hierbij zal er door extensivering een veel lagere aanvoer van stikstof en fosfaat zijn, en daardoor kan men veel sneller voldoen aan milieudoelstellingen. Het mestbeleid kan daardoor sterk worden vereenvoudigd.

Veel bedrijven zullen nu strategische keuzes moeten maken over investeringen voor de toekomst. De overheid zal daarom een toekomstvisie moeten hebben, waarin met name de toekomstperspectieven voor verschillende typen landbouwbedrijven moeten worden geschetst.


Bedrijfsspecifieke doelsturing
Met een bedrijfsspecifieke benadering van het mestbeleid krijgen boeren en tuinders geen pakket aan verplichte maatregelen (gebruiksnormen, 'kalenderlandbouw' e.d.) maar een milieudoel. Hiermee ontstaat de vrijheid om zelfstandig maatregelen te nemen om dit milieudoel te bereiken. CDM stelt dat dit belangrijke voordelen biedt omdat het zowel stimulerend werkt als dat het in theorie effectiever is.

Er zijn hiervoor drie mogelijke indicatoren voor nitraat in het grondwater: 1) de gemeten nitraatconcentratie in grondwater, 2) het gemeten stikstofvoorraad in de bodem na de oogst en 3) het berekende stikstofoverschot per hectare. Voor alle drie indicatoren moeten drempelwaarden worden afgeleid voor bedrijven om op regioniveau te voldoen aan de nitraatnorm.

Een bedrijfsspecifieke doelsturing waarbij boeren volledig vrij zijn om maatregelen te kiezen lijkt onhaalbaar vanuit de eisen die gesteld worden door de Nitraatrichtlijn. CDM adviseert om een pilot op te zetten (of lopende projecten te combineren), waarin deze indicatoren worden getoetst op basis van verschillende criteria, zoals de technische uitvoering, kosten, complexiteit en administratieve lasten, borging, handhaving, effectiviteit, juridische houdbaarheid, acceptatie door de boer en relatie met andere emissies. Dit is niet eenvoudig en CDM schat in dat het waarschijnlijk vijf tot tien jaar duurt voordat het in de gangbare praktijk kan worden toegepast.

In tegenstelling tot het grondwater, is de relatie tussen nutriëntenbeheer in de landbouw en stikstof- en fosforconcentraties in het oppervlaktewater veel minder direct. Ook wordt deze kwaliteit ook door andere bronnen veroorzaakt (RWZI’s, vanuit het buitenland). Hierdoor is het volgens CDM niet mogelijk om indicatoren te ontwikkelen voor bedrijfsspecifieke doelsturing van oppervlaktewaterkwaliteit.

Tenslotte maakt CDM de opmerking dat – als er wordt voldaan aan de doelstellingen voor nitraat in grondwater en stikstof en fosfor in oppervlaktewater – de regelgeving niet zomaar versoepeld of losgelaten worden. Want, zo is de redenering, dan zou de water kwaliteit direct weer kunnen verslechteren.


Meer informatie

Het volledige advies van CDM is hier te downloaden.

De Kamerbrief van minister Wiersma over de evaluatie van de Meststoffenwet 2024: deze link. Hier vindt u ook een aantal andere documenten, zoals een notitie over de waterkwaliteit in landbouwgebieden, een analyse van de mestmarkt (door CDM en NCM opgesteld) en een studie naar hoe agrariërs denken over het mestbeleid.

Website CDM: www.wur.nl/cdm

Tenslotte vindt u hier voor een interview met CDM-voorzitter prof. Gerard Velthof over het Vlaamse mestbeleid dat al uitgaat van een vorm van doelsturing (nitraatresidu). Zijn conclusie is onder andere dat de normstelling daar onvoldoende is om de gewenste waterkwaliteit te bereiken.